智能网联汽车作为汽车与电子、信息通信、交通等领域融合创新的重要载体，已成为全球汽车产业转型升级、交通方式变革、智慧城市建设的重要方向，将对改善道路交通安全环境、提升交通运输效率，实施城市低碳出行发挥积极促进作用。世界主要国家均在积极开展智能网联汽车立法。当前，我国智能网联汽车产业蓬勃发展，正处于从测试、验证，转向多场景示范应用、商业试运营阶段，亟待国家层面加强立法引领。
立法滞后成为制约发展重要因素
发展智能网联汽车是我国多项战略交汇点。2019年，中共中央、国务院发布的《交通强国建设纲要》提出，加强智能网联汽车(智能汽车、自动驾驶、车路协同)研发，形成自主可控完整的产业链;大力发展共享交通，打造基于移动智能终端技术的服务系统，实现出行即服务。2020年，国家发展改革委发布的《智能汽车创新发展战略》指出，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，智能汽车已成为全球汽车产业发展的战略方向，强调发展智能汽车有利于加快制造强国、科技强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会建设，增强新时代国家综合实力。
世界主要国家积极开展智能网联汽车立法。当前，世界主要国家率先开展的智能网联汽车立法，一是以德国为代表的中央(联邦)立法主导模式，一是以美国为代表的地方(州)立法主导模式。
在中央(联邦)立法主导模式中，是以国家(联邦)层面的突破为切入点，从而在顶层解决智能网联汽车的法律支持。如2016年联合国欧洲经济委员会通过《维也纳道路交通公约》有关自动驾驶技术运用的修正案后，德国即于2017年修订了道路交通法，允许智能网联汽车在一定条件下上路。2021年4月，德国联邦参议院通过《道路交通法和强制保险法修正案——自动驾驶法》，系统构建了包括规定运行区域(ODD)、技术监督员、最小风险条件、强制保险等智能网联汽车主要法律制度，进一步完善了智能网联汽车顶层法律制度设计。
在地方(州)立法主导模式中，则以地方先行立法突破为切入点，从而为更大范围的立法形成经验借鉴。如2011年6月美国内华达州通过了第一部允许智能网联汽车到公共道路开展测试验证的法案，2012年9月加利福尼亚州出台较为宽松的自动驾驶汽车法案，确立了“促进和保障无人驾驶汽车安全”的立法理念。后续美国多个州纷纷通过议会法案或政府行政措施推动智能网联汽车测试、试营运甚至商用，如2021年美国加州机动车管理局(DMA)就先后向Nuro、Cruise、Waymo颁发了无人货运与无人出租汽车收费许可，走在智能网联汽车发展的世界前沿。
我国智能网联汽车产业蓬勃发展，但法律滞后成为发展制约。我国智能网联汽车产业呈现加速发展态势，正处于从测试、验证，转向多场景示范应用与商业试运营关键时期。2022年1至6月，我国L2级辅助驾驶乘用车新车市场渗透率提升至30%。2022年9月，工业和信息化部公布的数据显示，全国开放各级测试公路超过7000公里，发放测试牌照超过900张，实际道路测试里程超过1500万公里，17个测试示范区、16个“双智”试点城市完成3500多公里道路智能化升级改造。高等级智能网联汽车在全国多地实现常态化、载人载物测试，智慧城市、基础设施建设与智能网联汽车协同发展。部分城市已经开展智能网联汽车商业化试运营，但存在破法而行的风险。
2020年7月毕马威发布了“自动驾驶汽车成熟度指数”，从技术和创新、政策和立法、基础设施、消费者接受度等方面来衡量全球各地自动驾驶汽车的成熟度，其中，政策和立法是重要衡量因素。我国的自动驾驶汽车成熟度毕马威全球排名从2018年的第16名下跌到2019年的第20名，政策与立法的滞后成为重要因素。前不久，毕马威再次发布的“自动驾驶汽车成熟度指数”显示，在纳入排名的25个国家中，我国在政策和立法方面仍然排在第20位，两年来没有进展。
国家层面立法不可或缺
基于我国智能网联汽车测试政策与智能网联汽车审批进程，迫切需要法律层面的回应。部分城市开展智能网联汽车地方立法遇到的难题，表明国家层面的立法不可或缺。智能网联汽车引发的“共享化”变革，需要在国家立法层面统筹运输管理、车辆生产管理与道路交通安全管理等领域。智能网联汽车引发的产业逻辑变革、新旧职业转换等社会伦理问题，也需要在国家立法层面进行一定的前瞻性安排。
智能网联汽车测试新政策及审批新进程迫切需要国家立法。公路法第51条、公路安全保护条例第16条规定，禁止将公路作为检验车辆制动性能的试车场地。道路交通安全法实施条例第82条规定，机动车在高速公路上行驶，不得试车。2021年7月，工业和信息化部、公安部、交通运输部联合发布《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范》，将智能网联汽车测试与示范应用领域拓展至公路(包括高速公路)范围，北京、上海、无锡等地政策也随之调整。虽然各地政策强调在公路(包括高速公路)上测试、示范应用不得试车，但仍然存在违反前述法律规定的风险。此外，北京、上海等部分城市政策规定智能网联汽车示范运营中可以向服务对象收取一定费用，但由于示范运营的智能网联汽车尚处于工控级而非车规级，尚未纳入汽车生产目录，相关示范运营政策也与现有运输管理法律法规存在冲突。
2021年工业和信息化部发布的《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》明确提出，未经审批，不得通过在线等软件升级方式新增或更新汽车自动驾驶功能。这一规定实际上设定了智能网联汽车的自动驾驶升级通道。在智能联网汽车升级至辅助自动驾驶功能(L1、L2)阶段，因技术上车辆尚处于驾驶员驾驶或控制阶段，仍然适用现有法律法规。如果智能网联汽车通过软件升级方式进入有条件自动驾驶阶段(L3)，在符合条件的情形下车辆技术上也不属于驾驶员控制而进入自动驾驶，现有法律法规无法适用。因此，国家主管部门针对智能网联汽车的审批进程，也迫切需要相关法律法规针对有条件自动驾驶或更高级别的自动驾驶立法。
部分地方先行先试立法的固有缺陷需要国家立法解决。深圳市人大基于2020年10月中共中央、国务院印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》授权，率先开展智能网联汽车管理地方立法研究工作，于2021年3月23日向社会公开发布了《深圳市经济特区智能网联汽车管理条例(征求意见稿)》，并于2022年8月1日正式施行。深圳市人大这一立法在智能网联汽车产品准入、有条件自动驾驶与高度自动驾驶的合法性、营运的条件，以及将智能网联汽车产品质量赔偿引入道路交通事故责任追究环节等方面形成了突破。但是，由于深圳这一立法虽系中央文件“授权”，仍然明确为“扩大特区立法权”性质，并不代表深圳这一立法具有国家层面的高度。而且，深圳条例设定的智能网联汽车产品准入以地方标准为依据，与汽车产品的全国乃至全球通用性要求之间仍然存在不兼容，存在地方立法固有缺陷。
目前，深圳之外部分智能网联汽车测试、示范应用走在前列的城市，也有先行先试立法的迫切需求：部分城市积极向全国人大申请，请求授权开展智能网联汽车立法;也有部分城市基于立法自主权，已经启动智能网联汽车立法进程。因此，急需全国人大从中央立法权限层面作出判断：能否授权地方先行开展智能网联汽车立法?智能网联汽车产品类型中，是否也有地方针对低速无人车、专用智能车自行立法的空间?
“共享化”引发的管理与伦理问题需要前瞻性立法。近年来，汽车的“三化”变革(即电动化、网联化、智能化)一直为社会所关注，但智能网联汽车的升级发展，特别是从辅助自动驾驶到有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶跃迁所引发的“共享化”变革，也值得关注。因为在有条件的自动驾驶、高度自动驾驶以及完全自动驾驶阶段，传统意义的人类驾驶员也不复存在，所有自动驾驶车辆已成为“共享化”车辆，智能网联乘用车在本质上不再属于私人交通工具而具有营运车辆属性。现有汽车生产企业向个人销售私家车的产业逻辑也将受到较大冲击，而驾驶员这一职业的消失与相关新职业的兴起过程也是一个非常值得关注的社会问题。智能网联汽车“共享化”，不仅因为产业逻辑变革与职业变化会引发社会问题，也会引发道路运输、车辆生产与交通安全等管理职权的交叉与断裂，在一定程度上需要中央立法予以关注，作出前瞻性安排。
建议尽快明确国家层面立法路径
2021年3月公安部公开征求意见的《道路交通安全法(修订建议稿)》第155条规定了“具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的汽车”合法上路的条款，但因其要求“驾驶人应当处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态及周围环境，随时准备接管车辆”，仍然属于规范辅助自动驾驶而非有条件自动驾驶的立法草案，不具有实质性的突破意义。该条中有关“具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车上道路通行的，由国务院有关部门另行规定”的条款，更是将需由人大法律处理的问题交给中央行政主管部门通过规章或政策规定，有违立法法的法律保留原则。因此，基于《道路交通安全法(修改建议稿)》第155条规定的问题，智能网联汽车的中央立法路径需要作出调整。
建议从以下几个方面入手：
第一，可由全国人大常委会授权国务院立法。鉴于智能网联汽车的自动驾驶阶段(有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶)与现行法律法规规范的有人驾驶存在质的区别，且涉及到产品质量责任、事故责任确定以及保险品种创设等多项重要法律问题，应属全国人大及其常委会立法范畴。不过，为了及时开展智能网联汽车立法，特别是统筹多部门有关智能网联汽车职权职责，宜由全国人大常委会依立法法相关规定授权国务院制定行政法规，重点解决智能网联汽车进入有条件自动驾驶阶段的法律难题，待条件成熟时可正式制定法律。
第二，重点明确有条件自动驾驶阶段的法律问题。目前，智能网联汽车测试、示范应用、试营运以及产品审批面临的关键问题，系从辅助自动驾驶往有条件自动驾驶产生质的变化的法律冲突与法律空白问题，因此，通过全国人大常委会授权国务院制定的智能网联汽车行政法规，重点规范智能网联汽车的准入、有条件自动驾驶系统的合法性、车辆所有人的义务、生产厂家的产品质量责任、智能网联汽车的营运规则以及相关保险要求等方面，从而实现中央立法层面上的制度供给。
第三，明确智能联网汽车发展的公平普惠原则。自动驾驶技术的重要价值在于提升社会公众出行能力与生产能力，促进社会公平，推动科技向善。因此有必要明确智能网联汽车管理的公平普惠原则，发挥智能网联汽车为从业人士降低劳动强度、改善就业环境的作用，重点为残障人士、偏远乡村居民提供出行服务，提升其参与社会生活的能力，实现科技进步与民生福祉之间的均衡发展。
(作者系东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松)
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